환경보전기여금의 행정법적 성격과 입법적 쟁점 고찰* ― 제주도 환경보전기여금 관련 공법적 쟁점 검토를 중심으로 ―

환경보전기여금의 행정법적 성격과 입법적 쟁점 고찰
― 제주도 환경보전기여금 관련 공법적 쟁점 검토를 중심으로 ―

김 재 선

차 례
Ⅰ. 들어가며
Ⅱ. 제주도 환경보전기여금의 법적 성격
Ⅲ. 해외의 환경관련 부과금 제도 검토
Ⅳ. 제주도 환경보전기여금의 입법상 쟁점 및 논의의 전제
Ⅴ. 나가며

【국문초록】

제주도 환경보전기여금 도입 논의는 1995년 국무총리실 소속 지방자치실시연
구위원회 지방재정분과위원회에서 지방재정 발굴을 목적으로 추진되었다. 지방
재정 재원확대 논의는 크게 관광산업 진흥을 위한 관광측면(관광세, 관광기여금,
관광부담금 등)과 환경보존 및 오염예방을 위한 환경측면(환경세, 환경부담금,
환경보전기여금)에서 이루어졌으며, 제주도 개발특별법을 통하여 특정산업(골프
장, 관광호텔, 카지노 등)에 대한 관광진흥기여금이 도입되었다. 이후 2012년
제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 제주특별법) 제
도개선과제로 입도세 개념인 환경자산보전협력금 논의가 추진되었다. 본 논의는
2013년 한국법제연구원이 “제주세계환경수도 조성 지원특별법” 관련 연구를 통
하여 제주도 항공･선박 노선 이용자에게 부과･환경보호 재원으로 활용하도록
제안하여 논의가 시작, 2018년 한국지방재정학회의 “환경보전기여금 제도도입의
타당성 조사” 연구에서 구체적인 부과금액을 산정(숙박 1인당 1500원, 렌터카 하루 5000원<경차 또는 전기차 50% 감면>, 1인당 평균 8,170원 부담)하면서
더욱 적극적으로 논의가 이루어지고 있다.
환경보전기여금을 재정조달목적의 특별부담금으로 이해하는 경우, 공적자금
을 활용하여 공적기금에서 수입이 지출될 때 그 목적이 실현되는 반면, 정책실현
목적의 특별부담금으로 이해하는 경우 부과 자체로 특정한 정책실현 또는 형평성
조정목적이 달성되므로 그 자체로 정책목적에 기여하게 된다. 따라서 재정조달목
적의 특별부담금의 경우 조세에 대한 예외로 기능하며 공적 목적의 명확성, 기금
운영의 투명성, 침해의 최소성 등이 엄격하게 요구되며 도입하더라도 조세의
형식이 보다 바람직한 것으로 평가된다. 한편, 정책실현목적의 특별부담금의 경
우 특정 사회･경제적 정책 실현을 주된 목적으로 하므로 특정 정책의 공공성
인정범위에 따라 허용범위가 달라질 수 있으며, 납부자간 차등부과도 인정되므로
정책실현 목적과 부담금 납부의무자의 “특별한 관련성”은 상대적으로 완화되어
평가될 수 있다.
환경보전기여금의 정책실현 목적을 강조한다면, 환경보호라는 사회･경제적 정
책목적 실현과 기여금 납부의무의 관련성이 중요하게 평가될 수 있으며, 이는
헌법재판소에서 규정한 특별한 관련성은 객관적 근접성과 집단적 책임성을 중심
으로 평가된다. 정책목적 평가에 있어서 제주도의 환경용량이 한계에 도달하였다
는 점 뿐만 아니라, 환경보전기여금이 환경용량을 확대하는데 적절하고 필요한
수단으로 기능할 수 있다는 점을 입증하여야 할 것이므로 기금운용 및 감사방안
등에 관한 구체적인 규정이 선행되어야 할 것이다. 관련성 평가에서 객관적 근접
성과 집단적 책임성 평가에서 국외여행자 납부부담금 사례를 참고할 때, 항공기･
선박 등을 이용하여 제주도를 방문하는 자의 경우, 집단적 동질성이 인정되므로
비용의 내부화 측면에서 넓은 의미의 원인자에 해당한다고 평가할 수 있을 것이
다. 하지만 국외여행자 납부부담금 사례, 문예진흥기금 납입금 사례에서와 같이
특정할 수 있는 집단인지에 관하여는 논의가 필요할 것으로 생각된다.
따라서 구체적인 환경보전기여금 도입 입법을 위해서는 조세 및 기타부담금과
구별되어야 하고, 기획재정부 부담금심의위원회 심의 등을 거쳐야 하므로 당해
기여금 도입의 필요성과 합헌성, 부과대상, 징수방법 등을 구체적으로 설명하여
야 하며, 당해 부과금이 부과대상인 제주도 방문객(내.외국인)들에게 환경보호를
위하여 필요하고 적절한 부담금임을 설득하는 과정을 거쳐야 할 것으로 생각된다.